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Il giudizio di ottemperanza: definizione, caratteri essenziali e procedimento.
1) Definizione e caratteri essenziali
Il giudizio di ottemperanza è un particolare strumento disciplinato dagli artt. 112 e ss. del D.lgs n. 104/2010 al fine di ottenere l’esecuzione di una sentenza pronunciata nei confronti della Pubblica Amministrazione sulla quale grava un obbligo di conformarsi.
Infatti, all’esito di un giudizio amministrativo o civile, l’amministrazione soccombente potrebbe restare inerte rispetto a quanto previsto dalla sentenza passata in giudicato.
Pertanto, la realizzazione della pretesa del ricorrente trova soddisfazione grazie al giudizio di ottemperanza.
Trattasi di un giudizio particolare poiché si è dinanzi ad un’ipotesi di giurisdizione estesa al merito attribuita al giudice amministrativo al fine di attribuire allo stesso ampi poteri di cognizione e di sostituzione nei confronti dell’amministrazione inadempiente direttamente o mediante la nomina di un commissario ad acta.
Il giudizio di ottemperanza è, dunque, rivolto a garantire il principio di legalità dell’azione amministrativa e l’effettività della tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione.
2) Ambito di applicazione e natura giuridica del giudizio
Ai sensi dell’art. 113 c.p.a. il giudizio di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione:
a) delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato;
b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo;
c) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato;
d) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi alla decisione;
e) dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato.
Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell’ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione.
Quanto alla natura giuridica il giudizio di ottemperanza relativo alle sentenze del Giudice Ordinario è “necessariamente di cognizione ed eventualmente di esecuzione” poiché il momento centrale del giudizio è costituito dalla fase di cognizione mentre quella esecutiva è meramente eventuale.
Il giudizio di ottemperanza alle sentenze del Giudice Amministrativo è, invece, “necessariamente di esecuzione ed eventualmente di cognizione” dal momento che la fase centrale del giudizio è costituita dall’attuazione della pronuncia.
3) Presupposti
Tre sono i presupposti affiché possa azionarsi tale rimedio:
1) una pronuncia passata in giudicato (anche esecutiva, un lodo arbitrale inoppugnabile);
2) la necessità di un’attività materiale o giuridica della P.A. in attuazione della pronuncia giurisdizionale. È necessario un provvedimento da parte della P.A. non essendo applicabile ale rimedio per le sentenze autosecutive;
3) successiva inottemperanza da parte dell’amministrazione. Tale presupposto non ricorre solo nel caso in cui la P.A. non adotti il provvedimento ma anche nel caso in cui ponga in essere un provvedimento violativo o elusivo del giudicato nonché un provvedimento di attuazione incompleta o parziale dell’obbligo di esecuzione del giudicato.
4) Giudice competente
La competenza in materia di ottemperanza è di tipo funzionale ed è ripartita tra T.A.R. e Consiglio di Stato.
Al fine di meglio comprendere il riparto di competenza è necessario prendere in considerazione la sentenza n. 5487 del 2017 della IV sez. del Consiglio di Stato.
In tale pronuncia, i Giudici di Palazzo Spada hanno stabilito che in tema di giudizio di ottemperanza la competenza va individuata tenendo conto del dispositivo della sentenza di secondo grado. Ove il dispositivo preveda un rigetto dell’appello vi è un’identità tra pronuncia di primo e secondo grado con una conseguente competenza da parte del T.A.R. In caso, invece, di accoglimento dell’appello, essendoci discrasia tra il dispositivo della pronuncia di primo e di secondo grado la competenza sarà del Consiglio di Stato.
Dunque, il T.A.R è competente:
– per le sentenze di primo grado esecutive ma non sospese dal Consiglio di Stato;
– per gli altri provvedimento esecutivi del Giudice Amministrativo;
– sentenze non appellate e passate in giudicato;
– per i provvedimenti appellati ma confermati dal Consigli di Stato con motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo del provvedimento di primo grado;
La competenza è, invece, attribuita al Consiglio di Stato per:
– l’esecuzione delle proprie decisioni emesse in un unico grado;
– decisioni emesse in appello con riforma, anche solo parziale, della decisione di primo grado;
– le decisioni emesse a seguito di Ricorso Straordinario al Capo dello Stato;
5) Procedimento di ottemperanza
Ex art. 114 c.p.a. il giudizio si propone con ricorso da notificare, prima del deposito, alla Pubblica Amministrazione inerte nonché a tutte le altre parti del giudizio.
Legittimato attivo è chiunque vi abbia interesse con la possibilità di proposizione del giudizio anche da parte di chi non è stato parte del giudizio.
Legittimati passivi sono la Pubblica Amministrazione e tutte le altre parti del giudizio definito con sentenza o da lodo arbitrale.
È possibile l’intervento del terzo nonché l’intervento volontario.
La causa petendi (fatti posti a fondamento della domanda) si identifica con la stessa situazione giuridica che ha costituito oggetto del precedente giudizio.
Il petitum consiste, invece, nella richiesta di attuazione del giudicato e consente la proposizione di una domanda generica di ottemperanza all’amministrazione inadempiente.
L’intero procedimento è regolato dall’art. 87, comma 3 c.p.a. ai sensi del quale:
– tutti i termini sono dimezzati rispetto al giudizio ordinario;
– la camera di consiglio è fissata d’ufficio alla prima udienza utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate.
– il ricorso è deciso con sentenza in forma semplificata.
L’azione si prescrive decorsi 10 anni dal passaggio in giudicato della sentenza[1].
5) La decisione
Come anticipato, il giudice amministrativo definisce il giudizio con sentenza o, talvolta, con ordinanza. Quest’ultima è prevista dall’art. 114 comma 5 c.p.a. nell’ipotesi in cui sia chiesta l’esecuzione di un’ordinanza.
Negli altri casi il giudizio è deciso con sentenza in forma semplificata che può essere di merito o di rito.
Sul punto, ai sensi dell’art. 114 comma 4 c.p.a. il giudice:
a) ordina l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione;
b) dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato;
c) nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti, determina le modalità esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano;
d) nomina, ove occorra, un commissario ad acta;
e) salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato (c.d. penalità di mora o astreinte);
Dunque, il Giudice può cumulativamente esercitare poteri sostitutivi, ordinatori e cassatori potendo, altresì, integrare il contenuto della precedente pronuncia.
Le pronunce adottate dal Giudice Amministrativo costituiscono titolo esecutivo e sono spedite, su richiesta di parte, in forma esecutiva.
6) Commissario ad acta
Ai sensi dell’art. 114 comma 4 lett. e) c.p.a. il giudice, nella sentenza, può fissare un termine per provvedere nominando un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia.
Trattasi di un organo ausiliario al G.A. il quale può sostituirsi all’amministrazione inadempiente e i cui atti hanno natura giurisdizionale e, quindi, non sono autonomamente impugnabili dinanzi al Giudice Amministrativo in sede di legittimità, ma solo reclamabili dinanzi allo stesso Giudice dell’ottemperanza.
7) Impugnazioni
È possibile esperire tutti i mezzi di impugnazione previsti dal c.p.a. vale a dire appello, opposizione di terzo, revocazione e Ricorso in Cassazione anche per le pronunce adottate in sede di ottemperanza.
[1] Cfr. Consiglio di Stato, ad. Plen., sentenza n. 24 del 4 dicembre 2020.
