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SCIA edilizia e potere inibitorio del Comune: il TAR Lombardia chiarisce i termini e distingue tra SCIA ordinaria e SCIA condizionata
Il decorso del termine per l’esercizio del potere inibitorio nella SCIA edilizia non può essere subordinato all’acquisizione di un parere interno al procedimento. Con la sentenza 5 ottobre 2026, n. 4444, la Sezione II del TAR Lombardia, Milano, affronta il tema dei limiti temporali e dei presupposti dell’intervento repressivo dell’amministrazione in materia edilizia, distinguendo tra SCIA ordinaria e SCIA condizionata e precisando le conseguenze derivanti dalla scadenza del termine previsto dalla legge.
Il caso esaminato dal TAR
La controversia trae origine dalla presentazione, in data 1° giugno 2023, di una SCIA edilizia per la realizzazione di una pavimentazione rialzata sul retro di un edificio residenziale nel Comune di Cusano Milanino.
A seguito del parere negativo espresso dalla Commissione comunale per il paesaggio il 18 settembre 2023, il Comune, con provvedimento del 4 ottobre 2023, dichiarava l’invalidità della segnalazione e ordinava il ripristino dei luoghi.
I proprietari impugnavano il provvedimento, deducendo, in via principale, la tardività dell’intervento comunale, adottato oltre il termine di trenta giorni previsto per l’esercizio del potere inibitorio nelle ipotesi di SCIA edilizia. Contestavano, inoltre, la possibilità di qualificare la segnalazione come SCIA condizionata e, in subordine, l’assenza dei presupposti necessari per l’esercizio del potere di autotutela.
Il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo fondate le censure relative alla violazione dei termini e, in via subordinata, alla carenza dei presupposti dell’autotutela.
I principi di diritto affermati dalla sentenza
1. Il termine perentorio per l’esercizio del potere inibitorio
Il TAR ricorda che l’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990 attribuisce all’amministrazione, in via generale, il potere di intervenire entro sessanta giorni dalla presentazione della SCIA, inibendo la prosecuzione dell’attività qualora ne riscontri il contrasto con la normativa vigente.
Per la SCIA in materia edilizia, l’art. 19, comma 6-bis, della medesima legge riduce tale termine a trenta giorni.
Si tratta di un termine perentorio, posto a tutela dell’affidamento del segnalante. Entro tale arco temporale, l’amministrazione può esercitare il cosiddetto potere inibitorio puro, motivando il provvedimento attraverso l’indicazione delle ragioni di contrasto tra l’attività segnalata e la disciplina applicabile.
Il termine decorre, nel caso di SCIA ordinaria, dalla presentazione della segnalazione e non può essere differito in ragione di adempimenti istruttori interni al procedimento edilizio.
2. Dopo la scadenza del termine è possibile intervenire soltanto in autotutela
La scadenza del termine ordinario non determina un’assoluta e definitiva impossibilità per l’amministrazione di intervenire, ma comporta un mutamento dei presupposti e degli oneri motivazionali dell’azione amministrativa.
Ai sensi dell’art. 19, comma 3, secondo periodo, della legge n. 241/1990, l’amministrazione può adottare provvedimenti inibitori anche successivamente alla scadenza del termine, purché ricorrano i presupposti dell’autotutela previsti dall’art. 21-nonies della stessa legge.
In tale ipotesi, non è sufficiente dimostrare l’illegittimità dell’attività segnalata. Occorre, invece, una motivazione rafforzata che dia conto:
- delle ragioni di interesse pubblico, concrete e attuali, ulteriori rispetto al mero ripristino della legalità;
- della comparazione tra l’interesse pubblico all’intervento e gli interessi privati coinvolti;
- delle ragioni per cui risulta giustificato il sacrificio dell’affidamento del segnalante, nel rispetto degli ulteriori presupposti e limiti temporali stabiliti dall’art. 21-nonies.
Il provvedimento adottato oltre il termine ordinario non può, quindi, essere legittimato mediante una semplice dichiarazione d’invalidità della SCIA, priva di un’adeguata valutazione degli interessi contrapposti.
3. La SCIA condizionata è inefficace fino all’acquisizione degli atti di assenso preventivi
Diversa è la disciplina della SCIA condizionata, prevista dall’art. 23-bis del d.P.R. n. 380/2001, che ricorre quando l’efficacia della segnalazione è subordinata all’acquisizione di autorizzazioni, pareri o altri atti di assenso preventivi necessari per realizzare l’intervento.
In base all’art. 23-bis, comma 2, del Testo unico dell’edilizia, l’interessato può iniziare i lavori soltanto dopo la comunicazione dello sportello unico relativa all’avvenuta acquisizione degli atti di assenso necessari.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale richiamato dal TAR, fino all’acquisizione di tali atti la SCIA condizionata rimane inefficace. Di conseguenza, non trova applicazione, nello stesso modo previsto per la SCIA ordinaria efficace, il termine di decadenza per l’esercizio del potere inibitorio.
La distinzione assume particolare rilievo perché impedisce di far decorrere il termine ordinario quando manca ancora un presupposto autorizzatorio esterno indispensabile all’efficacia della segnalazione.
4. Non ogni parere necessario nell’istruttoria edilizia trasforma la SCIA in SCIA condizionata
È questo il passaggio centrale della pronuncia.
Il Comune sosteneva che la SCIA presentata dai proprietari dovesse essere considerata condizionata, poiché l’intervento richiedeva l’esame dell’impatto paesistico e il parere della Commissione comunale per il paesaggio.
Il TAR ha respinto tale interpretazione, distinguendo l’autorizzazione paesaggistica prevista dal d.lgs. n. 42/2004 dall’esame di impatto paesistico disciplinato dalla normativa regionale lombarda.
L’autorizzazione paesaggistica, quando necessaria per la presenza di un vincolo, costituisce un atto di assenso preventivo e deve essere acquisita prima dell’esecuzione dell’intervento.
Diversamente, l’esame di impatto paesistico previsto dal Piano territoriale regionale (PTR) della Lombardia si svolge nell’ambito del procedimento edilizio e non costituisce, di per sé, un’autorizzazione preliminare esterna che condizioni l’efficacia della SCIA.
Anche il parere della Commissione comunale per il paesaggio, nella fattispecie esaminata, ha natura interna al procedimento edilizio: viene richiesto dal responsabile del procedimento e non direttamente dal privato quale presupposto autonomo per l’efficacia della segnalazione.
Il TAR richiama, in particolare, l’art. 39, comma 6, delle norme tecniche del Piano paesaggistico regionale, secondo cui l’eventuale richiesta del parere della Commissione per il paesaggio o della Commissione edilizia non sospende né interrompe i termini previsti dalla legge.
Ne deriva un principio fondamentale: la necessità di un approfondimento paesistico o di un parere endoprocedimentale non è sufficiente a qualificare una SCIA come condizionata e non sospende il decorso del termine per l’esercizio del potere inibitorio.
5. La qualificazione della SCIA dipende dalla natura dell’intervento e dagli atti necessari, non soltanto dalla denominazione utilizzata
Nel caso concreto, i ricorrenti avevano presentato una SCIA ordinaria ai sensi dell’art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, barrando l’apposita casella del modulo e senza indicare la necessità di acquisire autorizzazioni preventive.
Il TAR ha ritenuto corretta tale qualificazione, rilevando che il Comune non poteva trasformare la segnalazione in una SCIA condizionata per il solo fatto che l’istruttoria richiedesse l’intervento della Commissione comunale per il paesaggio.
La distinzione non dipende, tuttavia, esclusivamente dalla casella selezionata dal privato: occorre verificare in concreto la disciplina applicabile all’intervento e la natura degli atti eventualmente necessari. Nel caso esaminato, proprio la natura interna del parere paesistico ha escluso la configurabilità di una SCIA condizionata.
6. Il parere della Commissione per il paesaggio non sposta la decorrenza del termine
Una volta qualificata la segnalazione come SCIA ordinaria, il TAR ha individuato nella data del 1° giugno 2023, giorno di presentazione della pratica, il momento iniziale del termine di trenta giorni.
Il Comune non poteva quindi sostenere la tempestività del provvedimento del 4 ottobre 2023 facendo decorrere il termine dalla data di acquisizione del parere paesaggistico negativo.
L’attività istruttoria interna non sospende né differisce il termine legale. L’amministrazione è tenuta a organizzare il procedimento in modo da rispettare i termini previsti dalla legge, senza poter trasferire sul privato le conseguenze del ritardo nell’acquisizione di pareri interni.
Poiché il provvedimento era stato adottato ben oltre i trenta giorni dalla presentazione della SCIA, il TAR ne ha riconosciuto la tardività.
7. L’illegittimità del provvedimento anche nell’ipotesi di autotutela
La sentenza affronta, infine, l’ipotesi alternativa prospettata dai ricorrenti: che il provvedimento comunale dovesse essere interpretato non come esercizio del potere inibitorio ordinario, ma come intervento in autotutela.
Anche sotto questo profilo, il TAR ha ravvisato l’illegittimità dell’atto.
La motivazione del provvedimento del 4 ottobre 2023 non conteneva, infatti, alcuna effettiva comparazione tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, né indicava ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto alla mera rilevazione dell’illegittimità dell’intervento edilizio.
Pertanto, anche qualificando l’atto come esercizio del potere di autotutela, sarebbero mancati i presupposti motivazionali richiesti dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.
La decisione del TAR
Sulla base di tali argomentazioni, il TAR Lombardia, Milano, Sezione II, ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento comunale del 4 ottobre 2023, con il quale era stata dichiarata l’invalidità della SCIA e ordinato il ripristino dei luoghi.
Il Comune è stato inoltre condannato al rimborso delle spese processuali, liquidate in 1.500 euro, oltre spese generali e accessori di legge, se dovuti, nonché al rimborso del contributo unificato.
Considerazioni conclusive
La pronuncia si inserisce nel solco della giurisprudenza volta a delimitare temporalmente il potere di controllo dell’amministrazione sulle attività avviate mediante SCIA, rafforzando la tutela dell’affidamento del privato senza escludere la possibilità di interventi successivi nei casi e alle condizioni previsti dalla legge.
Il principio di maggiore rilievo consiste nella distinzione tra atti di assenso preventivi, la cui mancanza può impedire l’efficacia della SCIA condizionata, e pareri endoprocedimentali, che non producono automaticamente il medesimo effetto.
Per i Comuni, la decisione impone particolare attenzione alla corretta qualificazione della segnalazione, alla gestione tempestiva dell’istruttoria e alla distinzione tra potere inibitorio ordinario e autotutela. Per i privati, chiarisce che il semplice coinvolgimento di una commissione comunale per il paesaggio non consente, di per sé, di prorogare il termine entro cui l’amministrazione può inibire l’attività segnalata.
La sentenza ribadisce, in definitiva, che il decorso del termine di trenta giorni nella SCIA edilizia ordinaria non può essere neutralizzato attraverso la qualificazione della pratica come condizionata in assenza di un effettivo e necessario atto di assenso preventivo. Decorso tale termine, l’amministrazione può intervenire soltanto nel rispetto dei presupposti e delle garanzie motivazionali dell’autotutela.
